Каков порядок возмещения вреда, причиненного нарушением земельного законодательства

Главная страница ---> Лекции: Земельное право в России ---> Каков порядок возмещения вреда, причиненного нарушением земельного законодательства

Правовым основанием применения гражданской ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель является Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, а также Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" поскольку земля является природным ресурсом.

Согласно ст. 76 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. (с изм. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.)*(97) юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен также и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. В законодательстве закрепляется норма, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).

Гражданская ответственность наступает в результате нарушения земельного законодательства и независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном процессе). Возмещение вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, по общему правилу производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Гражданское законодательство предусматривает при возмещении вреда взыскание убытков, которые уже понес потерпевший к моменту предъявления иска в суде. При возмещении вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном будущих расходов на произведение восстановительных работ.

Размер убытков, причиненных земле, исчисляется в некоторых случаях в соответствии со специальными методиками, а в остальных по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния земель с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. Ст. 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления вреда, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (п. 3 ст. 77 Закона). Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется, согласно ст. 78 данного Закона, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Для определения размера возмещения убытков, причиненных в результате порчи земли как природного объекта, приказом Роскомзема от 10 ноября 1993 г. и Минприроды России от 18 ноября 1993 г. утвержден Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами. Эта методика устанавливает правила исчисления размера ущерба, причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов. Методика определения размера ущерба состоит в следующем. Площади, глубина загрязнения земель и концентрация химических веществ определяются на основе материалов по обследованию земель и лабораторных анализов, проведенных на основании соответствующих нормативных и методических документов.

Применяется также Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденная Минтопэнерго России 1 ноября 1995 г. Эта методика предназначена для определения ущерба окружающей природной среде в результате аварийных разливов нефти из-за отказов сооружений, объектов или линейной части магистральных нефтепроводов.

Создание специальных методик расчета вызвано тем, что исчисление всех элементов убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых требований не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда, так как цепочка вредных последствий обусловлена взаимосвязью элементов природного комплекса. Ведь не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер. Поэтому установление специальных такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике определение размера взысканий.

Применение такс и методик для расчета размера причиненного вреда на практике не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, так как стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния земли может значительно превышать размер взыскания, исчисленный по таксам и методикам. Минприроды РФ были предприняты попытки применить иной принцип определения расчета для исчисления размера взысканий. Так, согласно п. 3.1 "Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами", размер ущерба от загрязнения земель определяется, исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. Если оценить такие затраты невозможно, то размер ущерба от загрязнения земель рассчитывается по методике.

Иногда суды необоснованно отказывают в иске, ссылаясь на отсутствие специальных методик для расчета размера ущерба. В частности, Рязанский областной арбитражный суд отказал в иске областному комитету по охране окружающей природной среды к АО "Рязанский сельский строительный комбинат" о возмещении вреда, причиненного в результате загрязнения земель. Истцом на территории ответчика были выявлены несанкционированные места складирования токсичных отходов. Суд мотивировал свой отказ в удовлетворении исковых требований тем, что истцом не доказан факт причинения ущерба в результате захламления территории, а также не представлен обоснованный расчет предполагаемого ущерба. Кроме того, суд в решении отметил, что законодательством не установлены критерии, позволяющие определить степень загрязнения земель. В соответствии с нормами действующего законодательства, расчет причиненного ущерба должен был быть произведен истцом на основании Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическим веществами, утвержденного Письмами Минприроды РФ 04-25 и Роскомзема 61-5678 от 27 декабря 1993 г. Однако и отсутствие методики расчета ущерба не может служить основанием отказа в исковых требованиях.

За нарушение прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в ст. 62 ЗК РФ предусмотрено возмещение убытков в полном объеме, в том числе упущенной выгоды, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Здесь речь идет о внедоговорном причинении вреда, который возмещается по правилам главы 59 ГК РФ "Обязательства вследствие причинения вреда".

Право на возмещение вреда имеют лица, которые обладают законным правом на землю. Такими лицами являются собственники земли, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов.

Возмещение убытков является общим и основным видом гражданско-правовой ответственности в хозяйственном обороте.

В 62 ЗК РФ предусматривается возмещение убытков в полном объеме. Традиционно убытки принято классифицировать на реальный ущерб и упущенную выгоду. Под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, - это неиспользованные затраты собственника земельного участка, составляющие его убытки и подлежащие возмещению. Утрата или повреждение имущества может выражаться в порче земель, утрате возможности ее обработки и использовании в определенных целях.

Для расчета и доказывания размера понесенных расходов необходимо использовать данные бухгалтерского баланса, расходные документы по заработной плате, иные документы бухгалтерского учета хозяйственной деятельности, в том числе и первичные, на которых эти данные основываются. Поскольку центральной проблемой возмещения убытков является проблема доказывания, нужно организовать сбор доказательств. Работа по возмещению убытков начинается не с даты подачи иска и прилагаемых к нему документов в суд, а как минимум сразу же с момента возникновения убытков.

В коммерческом обороте важное значение имеет упущенная выгода. Пункт 2 ст. 15 ГК РФ гласит, что под убытками понимаются также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Под неполученным доходом (упущенной выгодой) обычно понимается стоимость сельскохозяйственной продукции, которую потерпевший получил бы со своего участка, если бы его имущественные права не были нарушены.

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, потерпевший вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Особую сложность представляет доказывание убытков именно в форме упущенной выгоды. Общие принципы для определения таких убытков установлены в ст. 15 ГК РФ, но их явно недостаточно. Поэтому в п. 4 ст. 393 ГК РФ специально предусмотрены дополнительные условия для подтверждения расходов по возмещению упущенной выгоды: "При определении упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления". Наличие таких подтверждений в виде доказательств обязательно.

Судебным решением лица, виновные в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, могут быть принуждены к исполнению обязанности по возмещению вреда в натуре (имеется в виду восстановление плодородия почв, восстановление земельных участков в прежних границах, возведение снесенных зданий, строений, сооружений, межевых знаков).

В гражданском праве установлена презумпция вины правонарушителя (причинителя вреда), ибо именно он должен доказать отсутствие своей вины в правонарушении (п. 2 ст. 401, п. 2 ст. 1064 ГК РФ), т.е. принятие всех указанных выше мер по его предотвращению. Применение этой презумпции возлагает бремя доказывания иного на указанного законом участника правоотношения. Поскольку нарушитель предполагается виновным, потерпевший не обязан доказывать вину нарушителя, а последний для освобождения от ответственности должен сам доказать ее отсутствие. Потерпевшей стороне надо доказывать убытки с учетом существующих доказательственных презумпций.

В соответствии с п. 3 ст. 1083 ГК РФ суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиняемого гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно. Таким образом, суд вправе уменьшить объем возмещения вреда. Это исключение из общего принципа, имеющее частный характер, которое опирается на требования разумности и справедливости.

Органы контроля вправе беспошлинно обращаться в суд или арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного нарушением земельного законодательства. Данные органы предъявляют иски в том случае, когда потерпевший не принимает мер по взысканию ущерба, причиненного его земельному участку другими лицами, либо если вред земельному участку причинен нарушением, совершенным самим собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором участка.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояния осуществляется виновным лицом или за его счет добровольно либо принудительно по решению суда. Таким образом, возмещение ущерба (вреда) при земельных правонарушениях может быть осуществлено в двух формах: в денежном выражении или в натуре. Если таксы ущерба не предусмотрены, то применяются нормы гражданского законодательства.

Согласно ст. 393 ГК РФ размер вреда устанавливается по ценам, существующим на день предъявления иска. Но, исходя из обстоятельств спора, суд может удовлетворить требование о возмещении убытков, принимая во внимание цены, существующие в день вынесения решения. Возмещение вреда в натуре применительно к земле выражается в восстановлении прежнего состояния земельного участка, а именно в восстановлении благоприятного физического состояния его поверхности либо в восстановлении качества почвы.

Если, например, загрязнение земли выразилась в захламлении его мусором (отходами строительных материалов, лесосплава, переработки древесины и т.п.), то требование восстановления его прежнего состояния может заключаться в устранении этих недостатков. Если неправомерно нарушен благоприятный рельеф земельного участка (участок изрыт траншеями, котлованами и т.д.), то требование восстановления прежнего состояния земельного участка вполне может быть предъявлено к правонарушителю и последний будет обязан своими силами и средствами ликвидировать эти дефекты рельефа.

При решении вопроса о пределах возможного реального возмещения имущественного ущерба путем восстановления прежнего состояния земли следует принимать во внимание способность правонарушителя осуществить необходимые для этого мероприятия.

Если по вине какого-либо юридического лица захламлен земельный участок, то на это юридическое лицо, как правило, можно возложить обязанность очистить земельный участок от мусора, ибо такие работы в силах выполнить любое юридическое лицо. Например, по делам N А27-6786-2001-2, А27-6787-2001-2, А27-6784-2001-2 по искам Комитета природных ресурсов Кемеровской области к Ново-Романовской, Зеледеевской, Верх-Тайменской и Тальской сельским администрациям о возмещении вреда, причиненного захламлением территорий твердыми бытовыми отходами, суд установил, что ответчики еще до рассмотрения дел судом выполнили мероприятия, которые комитет признал работами по возмещению вреда, выполненными в натуре, и по ряду дел комитет отказался от исковых требований. По некоторым делам стороны оформили мировые соглашения, которые были утверждены судом*(98).

Однако, не каждое предприятие, учреждение, организация, хозяйственное общество или товарищество способно и вправе проводить мелиоративные работы, лесопосадки и другие мероприятия. В таких случаях вместо возмещения вреда в натуре причинитель вреда обязан возместить убытки в денежной форме.

Таким образом, право выбора того или другого способа возмещения вреда принадлежит потерпевшей стороне. Однако суд может предложить свой вариант разрешения спора и в соответствии с ним принять решение.

На практике нередки случаи причинения вреда землям источником повышенной опасности. Ст. 1079 ГК РФ регулирует вопросы ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. Так, юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также по основаниям, предусмотренным п. 2 и 3 ст. 1083 ГК РФ.

Освобождение от ответственности в этом случае возможно, во-первых, если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда. И, во-вторых, суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.

Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).

Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

К источникам повышенной опасности могут быть отнесены: промышленные предприятия, производящие выбросы токсичных и других вредных веществ в природную среду, сельскохозяйственные и лесные предприятия, использующие для обработки полей и лесов химические вещества, транспортные средства и т. п.

Вопрос об отнесении деятельности предприятия к числу представляющих повышенную экологическую опасность решается арбитражным судом в каждом конкретном случае самостоятельно. Этот вопрос вызывает определенные затруднения, зачастую вышестоящие судебные инстанции не соглашаются с позицией суда первой инстанции.

Как показывает арбитражная практика, эффективность применения ответственности к нарушителям законодательства о природных ресурсах в значительной мере зависит от качества составления документов, подтверждающих как само правонарушение, так и размеры вреда. Основная причина отказа в удовлетворении исков - несоблюдение требований законодательства при составлении протокола. Так, например, составление протокола в одностороннем порядке без уведомления нарушителя, составление его неуполномоченными лицами, отсутствие в протоколе указания времени и места совершения правонарушения, несвоевременное составление протокола и т.д. делают такой документ бездоказательным, т.е. недостаточным для удовлетворения иска о возмещении вреда. Одной из причин затруднений определения размеров убытков, причиненных нарушением земельного законодательства, является недостаточная информированность правоприменительных органов о действующем законодательстве.

В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 05.11.1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"*(99), судам даны разъяснения по данной категории судебных дел. Так, судам следует иметь в виду, что, как указано в п. 20 постановления, вред, причиненный нарушением экологического законодательства, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности.

Лица, совместно причинившие вред, в соответствии с ч. 1 ст. 1080 Гражданского кодекса РФ несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Суд вправе по заявлению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины - исходя из равенства долей (п. 2 ст. 1080, п. 2 ст. 1081 Гражданского кодекса РФ). При этом необходимо учитывать, что при совершении экологического преступления несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие.

Необходимо отметить, что на практике определенную сложность вызывает определение суммы ущерба, причиненного каждым из ответчиков, если вред нанесен несколькими лицами. В таком случае суд должен определить размер ответственности каждого причинителя вреда с учетом степени его вины. Так, по иску прокурора Саратовской области к нефтегазодобывающему управлению и управлению буровых работ о возмещении вреда, причиненного порчей и уничтожением плодородного слоя пахотных земель и сенокосных угодий колхоза "Маяк" на площади 40,5 гектаров, сумма ущерба, причиненного каждым из ответчиков, была определена судом исходя из расчетных данных Комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Решением суда от 02.07.2001 г. вред возмещен с учетом доли каждого ответчика в его причинении. Апелляционная инстанция, проверив законность и обоснованность решения, не нашла оснований для его отмены*(100).

Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, однако не в случаях, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ). В резолютивной части решения (приговора) суда необходимо указать, на кого из виновных лиц возлагается солидарная ответственность, а на кого - долевая и в каком размере.